观点丨社会组织信用体系建设面临的挑战及应对策略研究

来源：《征信》2023年第8期

作者：郑州师范学院社会服务与发展学院副教授 郭少华

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党的十八大以来，国家高度重视社会信用体系建设，并将其提升至国家治理体系和治理能力现代化建设的战略高度。国务院及相关部委陆续出台了社会信用体系建设规划方案，各地积极落实行动方案并结合实际出台了具有地方特色的社会信用体系建设方案，社会信用体系建设经过全社会的共同努力，取得了巨大的成绩。社会组织信用体系建设是国家信用体系建设的重要组成部分，社会组织作为社会信用体系建设的多元主体，其所具有的奉献精神、公益理念是国家和社会的宝贵财富，是信用社会建设的重要推动力量。党的十八届三中全会提出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，要求民政部门加强登记审查和监督管理，伴随着社会组织注册门槛的降低，大量的社会组织不断涌现。各级各类社会组织的快速发展，在承担政府转移出来的部分公共服务职能，为社会提供专业服务的同时，一些社会组织失信的不良现象不断发生，主要表现在与社会组织宗旨不符，打着公益的幌子，通过各种评比活动、培训活动来变相地牟取利益，或者将公益捐助资金挪作他用、社会组织内部财务管理混乱等，更有大量的非法社会组织借机敛财。在经济不景气背景下，一些社会组织的发展面临着不确性因素，有些社会组织会出现一些失信行为，将对社会信用体系建设造成比较严重的破坏，影响信用社会建设。社会组织的信用体系建设，能够强化社会组织诚信自律，形成自我约束机制，更好地维护公众利益，同时能有效改善市场信用环境，降低信用风险，也能发挥其优势，培育人民的奉献精神，增进社会互信，提升社会道德水平，推动社会文明建设。因此，在信用社会背景下社会组织信用体系建设价值更加凸显。

（一）信用体系建设是社会组织高质量发展的前提条件

信用等级的高低是衡量社会组织是否具备相应的履约能力及是否能够有效经营的重要标准，对社会组织良好信用的获取具有重要的促进作用，更能促进社会组织高质量发展。但是部分社会组织在经营的过程中，过于追求经济利益而忽视了社会效益，忽视自身的信用体系建设和管理，对社会组织行业的发展造成了不良的社会影响。因此，社会组织的信用体系建设在信用社会的背景下显得格外重要，社会组织的有序运营需要所有社会组织的共同参与和维护，这就要求社会组织作为重要的参与主体要加强自我管理、自我约束、自我教育，严格遵守诚信、公平、正义的基本原则，树立社会组织高度的社会责任感，提升自身的自律性和诚信度。

（二）信用体系建设有利于促进社会组织治理能力提升

社会组织良好信用体系的培育发展，一方面有利于促进社会组织内部的规范化、科学化、专业化治理，提升其服务的有效性、精准性，建立更加良性的互动机制，整合链接各类社会资源，激发其内生发展机制，更好地参与基层社会治理和社会服务，另一方面在更高层次上形成诚信自律、公平公正、信誉良好、布局合理的社会组织发展新格局。社会组织行业良好局面的形成，使其更有利于发挥社会组织的功能，积极参与到新时代的基层社会治理当中，服务行业社会，服务基层群众，打开基层社会治理新局面。

（三）信用体系建设有利于营造良好的信用环境

一些社会组织的信用状况在一定程度上已经影响了其在经济社会发展和参与社会治理当中的作用，由于对一部分社会组织缺乏有效的信用监管，导致一些社会组织陷入了信用危机。因此，通过不断健全征信监管的法律法规、规章制度及协会自律条款等主要内容，统筹协调信用体系内各主体共同发挥监管作用，充分发挥征信在市场中的作用，进而保障社会组织等多方的权益，逐步营造各地区市场主体良好的信用环境，使信用良好的社会组织得到鼓励支持，快速发展，使失信社会组织受到限制制裁，寸步难行。通过信用体系建设营造良好的信用环境，可以有效降低社会组织及利益相关方的信用风险，维护公平竞争，降低市场成本，激发社会组织活力，提升社会组织公信力，赋能经济社会高质量发展。

（一）社会信用法律体系建设不够完善

完善的社会信用法律法规是信用体系建设的关键所在，也是促进社会组织良性健康发展的保障。通过社会信用立法，既能为社会组织信用体系建设提供法律支撑，又能在客观上约束社会组织的失信行为。在社会信用立法方面，国家层面还没有正式出台《社会信用法》，省级层面的社会信用立法也是寥寥，只有河南、天津等个别省份或者直辖市出台了社会信用条例，如2019年河南省出台的《河南省社会信用条例》，2020年天津市出台的《天津市社会信用条例》，而大部分省份还是空白，有些地方出台的关于社会组织信用体系建设的规范性文件，只能起到一些指引作用而缺乏法律的约束力，对社会组织失信行为缺乏惩戒和制裁作用，这在客观上也使部分社会组织在失信方面有恃无恐，大胆妄为。在信用体系建设的新时代，迫切需要在国家层面出台《社会信用法》，将全社会信用体系建设引入法治化建设的轨道。

（二）社会组织信用评价指标精准化程度有待提升

科学精准的信用评价指标体系是开展高效信用评价的依据，也是确保信用评价结果公开公平公正的有效手段。而目前的社会组织信用评价指标体系既没有在国家层面的统一标准，地方也是各自为战，指标量化赋值缺乏科学性、可操作性、精准性。例如2017年郑州市出台的《郑州市社会组织信用体系建设工作方案》，虽从宏观层面对社会组织信用体系建设做了明确的要求，但是相关维度和具体指标方面，并未对有关细化指标进行科学赋值，评价指标也以定性为主，定量方面有待挖掘，指标体系的客观性略显不足，指标体系效度存在一定问题，致使在对社会组织进行评价时精准化程度不够。具有信度和效度的评价指标体系是对社会组织开展精准化评价的关键，因此在指标选择上坚持科学性、合理性、可操作性、创新性等，在评价指标的内容要有相应的深度和广度，能最大化地挖掘深层次的内容。

（三）社会信用风险预警机制不健全

当突发公共卫生事件发生时，社会的方方面面都将受到巨大影响，经济发展面临着下行的压力，黑天鹅、灰犀牛事件可能不断发生，社会组织的发展也面临着各种风险，在此情况下，就需要对社会组织信用风险做好预警。信用风险即履行信用承诺的意愿和能力发生实际或潜在变化时产生的风险，及时发现风险的来源、种类及传导路径，在风险发生之前采取措施，能够极大地降低成本。在经济不景气的时候，社会组织面临着政府购买服务不足、运营资金不足、挪用捐助资金、克扣员工工资、不按约定履行合同等风险，这时候就需要提前进行信用风险识别并做好风险预警，对可能发生的不同程度的风险做好评估，通过风险预警精准识别社会组织面临的潜在风险，尽可能减少社会组织失信行为的发生。而目前，关于社会组织信用风险预警机制的建设刚刚起步，要做到社会组织全生命周期的监管还面临着压力。

（四）社会组织信用建设主体单一

整个社会信用体系建设由于涉及政府与社会、中央与地方等的责任问题，是一个非常复杂的系统工程，需要政府、市场、社会等多元主体共同参与到信用体系建设中来，而目前包含社会组织在内的信用体系建设，主导力量还是政府，而其他参与方由于力量薄弱话语权仍显不足，功能地位不足且责权分配不明。市场化的社会信用服务在国家的主导下进行，离独立自主发展仍有巨大距离，且缺少成熟的引导机制和激励措施，发展动力不足。因此，新时代，信用体系建设需要进一步解放思想，转变思想观念，共建共治共享多元信用建设主体。

（一）社会组织管理的法律碎片化风险

虽然我国建立了相对完备的法律体系，但是在涉及社会组织的法律法规方面还呈现出碎片化的现状，在《宪法》中规定公民有结社的权利与自由，民法典也赋予了社会组织的法人地位，这都为社会组织的生存发展提供了根本的法律依据，但专门性的《社会组织法》还没有颁布实施，有关社会组织的性质、职能以及相应行为规范的法律法规只能散见于《红十字会法》《工会法》等单行法律法规以及地方性的规章制度当中，呈现出碎片化的状况。社会组织法的缺失，使得法与法之间缺乏有效的衔接和过渡，有时候还存在着矛盾和冲突，难以形成完善的法律体系，使社会组织处于制度尴尬的状态。同时，各地对社会组织失信行为的自由裁量权也不一样，有的较重有的较轻，没有形成统一的执法环境，这对社会组织信用体系建设都会造成很大影响。

社会组织制度内部治理水平的高低，直接影响着社会组织的公信力和社会组织的服务水平，自然也会影响到社会组织自身的发展。虽然大部分社会组织都设立的有理事会、监事会，但在实际运行过程中，大多的是流于形式，社会组织决策法人说了算或者决策权归于少数几个人，人治色彩浓厚，现代化的法人治理结构还未形成。如虽有财务公示制度，但不少社会组织的财务制度建设滞后，财务不公开不透明，资金监管不到位，在资金使用上没有严格执行财务制度，资金使用带有很大的随意性，编造伪造资金使用情况时有发生，甚至有些社会组织借公益之名，借机诈骗。制度的优劣直接影响到社会组织信用体系建设的效能，好的信用管理制度是社会组织信用体系建设的重要支撑，社会组织除了制定与时俱进符合时代发展的管理制度外，制度的落实执行更加重要，不能仅仅流于形式而缺乏执行力，要用好的制度去规范和引导社会组织的守信行为。

（三）社会组织诚信文化氛围不足风险

诚信文化是人们在长期的社会实践中所形成的良好的社会心理和行为方式，诚信文化一旦形成就会就有较强的稳定性，并得以继承和发展。良好的文化土壤是践行诚信行为的基础，与其他组织相比，社会组织在我国的发展还比较年轻，还没有形成具有本组织特色的文化模式，缺乏服务精神、公共精神、契约精神，我国传统文化中的小农意识、关系文化对社会组织的诚信意识产生负面影响，致使社会组织成员的诚信意识相对薄弱，社会组织内部还没有形成良好的诚信氛围；社会组织作为非营利组织，其经营之本在于诚信，但是在市场经济的浪潮之下，社会组织不断出现为逐利而失信的行为。因此，需要从社会组织本身和社会层面，共同营造社会组织诚信文化的氛围，加强社会组织诚信文化建设。

（四）社会组织专业化人员匮乏风险

专业性被认为是社会组织的独特特质，也是社会组织获得公众认可的前提条件。新时代随着社会组织的蓬勃发展，对社会组织的从业人员要求也越来越高，不仅要求社会组织从业人员具备专业化的知识、学历学位、具备相应的职业资格证书，同时要求社会组织工作人员具有崇高的使命感、社会责任感和良好的专业素养，但是目前社会组织的种类众多，如有的慈善组织，官僚化行政化现象比较突出，其工作人员来源复杂，很多因人情关系进入社会组织，这些人本不具备专业化的知识和素养，进入社会组织内部，对社会组织的发展副作用明显。因此在社会组织的发展过程中，要结合我国经济社会发展的现实情况，迫切需要大幅度提升社会组织专业人员的综合素质，提升社会组织的竞争力，以吸引更多专业化的人员加入到社会组织中来，提升行业的专业化水平。

（一）加快社会组织信用立法，为依法治理提供基本遵循

诚信守信是每一个社会组织应该遵守的道德规范，但仅仅停留在道德层面不足以约束一些社会组织的失信行为，必须通过立法手段解决社会组织的失信问题，营造一个良好的信用法律环境。只有运用法治思维和法治方式才能保障社会组织信用体系建设的有效性。这些年来，我国相继出台了信用体系建设的一些政策文件，在信用体系建设的关键环节取得了重大进展，但是在信用立法方面还不能跟上时代的要求。构建完备的社会组织管理法律体系，是目前和未来社会组织信用体系建设的关键支撑，及时出台具有统领性的《社会组织法》，既是解决社会组织信用体系建设存在缺位的现实问题，也为社会组织依法依规运行提供了法律的保障。将社会组织的信用活动纳入法制化治理，杜绝人治，遏制社会组织失信行为，培育良好的信用秩序，是新时代社会组织健康平稳发展的必然举措，也是社会组织高质量发展的关键所在。

（二）健全外部监管体系，对社会组织实施全方位信用监管

社会组织信用体系建设，离不开政府、媒体、群众等多主体的有效监督，在新形势下，要形成监督合力，对社会组织实施全方位信用监管。首先，要强化顶层设计，为新时代社会组织的发展保驾护航，为社会组织良好信用体系的建构创造良好的发展环境，同时政府要强化对社会组织的监督，合理有效的监督，是预防社会组织失信的重要前提。其次，要充分发挥媒体的监督责任，媒体的社会责任应该包括正确引导舆论、创新舆论监督、促进社会诚信，在社会组织信用体系建设中，媒体可以对社会组织的正面典型进行积极的宣传报道，对一些有失信行为的社会组织进行舆论监督并促进其改正。再次，要调动群众积极参与监督，群众作为社会组织服务的对象，其服务质量的高低，群众最清楚，群众要行使好监督权、评价权，群众的评价和口碑，能够使守信的社会组织赢得群众的认可，而不守信的社会组织遭到群众的唾弃。群众的无形监督能够有效激励社会组织强化信用体系建设，赢得群众的信任与好评。

（三）优化社会组织内部治理，提升社会组织透明度

良好的内部治理结构是社会组织赢得公信力的基础和提供良好社会服务的先决条件，应该通过优化内部治理结构，提高员工的专业化素养，提升社会组织运作的专业化程度，提高社会组织的透明度来加强社会组织信用体系建设。要完善社会组织信息对外公开制度，进一步强化社会组织信息公开，使社会组织的项目运作更加透明化，决策更加民主化，及时准确地向社会披露财务信息、项目信息，增强透明度，提升社会组织的公信力。在网络时代，要充分发挥网络的快捷化优势，加强社会组织网络建设，通过微信公众号、微博等，及时准确地发布社会组织项目信息、财务信息等，积极和公众进行互动沟通，回应关切，使网络成为塑造社会组织公信力的利器。

社会组织成员是社会组织使命达成的关键载体，社会组织成员所具有的服务意识、专业技能和契约精神是一个社会组织良性发展的内在动力。在社会信用体系建设不断强化的背景下，需要不断培育社会组织成员的志愿精神、诚信意识，在社会组织内部建立诚信规范，设置诚信奖惩条例，对组织成员的失信行为进行记录，惩罚甚至解聘不讲诚信的员工，对践行信用行动的员工进行表彰奖励提拔，使社会组织成员践行社会组织的诚信价值观，把诚信文化建设作为社会组织的生存之本。在实践中，要定期开展社会组织信用文化的教育与培训，提升社会组织工作人员的道德水平，良好的道德所具有的内生力量对社会组织信用建设具有良好的引领作用，要强化社会组织成员对社会组织以及全社会的信用承诺和信用行为，严守信用价值观，真正做到守信为荣，失信为耻。

信用时代，加强行业自律是社会组织发展的迫切要求，既是行业协会的本职工作，也是促进社会组织健康发展的内在要求。目前，社会组织行业协会众多，发挥的作用参差不齐，有的能够站在本行业的立场，制定完善的规章制度，要求行业社会组织遵章执行而有的社会组织协会的成立仅仅是作为敛财的工具，对社会组织诚信文化的发展起到阻碍作用。在社会风险不断加剧的情况下，必须发挥社会组织联合会的作用，建立社会组织行业必要的约束机制和惩戒机制，形成社会组织行业的道德规范，对社会组织从业人员的言行进行规范，加大社会组织行业的诚信教育，定期开展社会组织信用培训，使信用意识融入到社会组织的组织文化之中。同时，要出台社会组织行业自我约束细则，对失信的社会组织有惩戒的依据和抓手，轻则警示警告，重则取消会员资格，使其在行业内部没有立足之地。社会组织行业自我约束机制的形成，将对社会组织信用体系建设起到积极的促进作用。